Refere-Suspension
Article L. 521-1 du Code de justice administrative
A Monsieur le Président du Tribunal administratif de Nice statuant en référé
POUR : M. Patrice MIRAN, conseiller municipal 756, Chemin du Pioulier 06140 Vence, M. Loïc DOMBREVAL, conseiller municipal, 288, Chemin des Méllières Est 06140 Vence, Mme Laurence IMPERAIRE épouse BORONAD, conseillère municipale 1072, Avenue de Provence 06140 Vence, Mme Catherine LE LAN , conseillère municipale, 2431, Route de Cagnes
Demandeurs .
CONTRE: L’arrêté du 16 septembre 2008 par lequel le Préfet des Alpes-Maritimes a procédé à l’extension des compétences de la communauté d’agglomération Nice- Côte- d’Azur.
A Monsieur le Président du Tribunal administratif de Nice
I - Faits et procédure
CHRONOLOGIE
Par arrêté du 16 septembre 2008, M. le Préfet des Alpes-Maritimes a procédé à l’extension des compétences de la communauté d’agglomération Nice- Côte- d’Azur.
Cet arrêté s’inscrit dans le cadre du processus de transformation de
En droit, l’article L5211-41 du CGCT dispose que « Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre exerce déjà, au lieu et place des communes qui le composent, les compétences fixées par le présent code pour une autre catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, cet établissement peut se transformer, sous réserve qu'il remplisse les conditions de création, en établissement public de cette catégorie par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. »
Il faut donc tout d'abord que la communauté d'agglomération exerce déjà les compétences fixées par le code pour la catégorie d'établissement de coopération intercommunale dans laquelle elle veut se transformer.
Par délibération du 29 août 2008,
Sur la forme, cette disposition ajoute que « Ces transferts sont décidés par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois, à compter de la notification au maire de la commune de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, pour se prononcer sur les transferts proposés. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable » » et que « Le transfert de compétences est prononcé par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés ».
Les conseils municipaux des communes de Villefranche sur Mer, Falicon, Castagniers, Aspremont, Levens, Saint-Jeannet, Colomars, Nice, Saint-Laurent-du-Var, Saint Martin du Var, Eze, Tourette-Levens, Beaulieu-sur-Mer, Vence, Cagnes-sur-Mer,
Les conseils municipaux des communes de
Le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat ne s’est à ce jour pas prononcé.
Le Préfet des Alpes-Maritimes a pris l’arrêté étendant les compétences de
Or, il est manifeste que les conseils municipaux n’ont disposé ni du délai nécessaire ni des informations minimales requises pour se prononcer valablement sur le projet d’extension des compétences, en violation grave et manifeste des libertés fondamentales que constituent la libre administration des collectivités locales et le droit à l’information des élus.
Il est tout aussi manifeste qu’eu égard à la portée et à la nature des compétences nouvellement transférées, cet arrêté ne pouvait intervenir sans délibérations préalables des conseils municipaux sur leurs conditions financières et patrimoniales et sans consultation du CTP.
Les requérants, sollicitent par le présent recours la suspension de cet arrêté de création en raison de son illégalité.
II- Discussion
L’article L. 521-1 du Code de justice administrative dispose :
« Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ».
Le Tribunal constatera qu’en l’espèce, les conditions d’octroi de la suspension sont réunies à savoir l’urgence (A) et le doute sérieux sur la légalité de la décision (B).
A- Sur le caractère d’urgence
Il résulte de la décision du Conseil d’Etat en date du 19 janvier 2001 (confédération nationale des radios libres, req. N° 228-815) que :
« La condition d’urgence à laquelle est subordonnée le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requerrant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; qu’il en va ainsi alors même que la décision n’aurait un objet ou des répercussions que purement financier ».
Le transfert des compétences qui résulte de l’arrêté préfectoral entraîne des conséquences majeures pour l’ensemble des communes concernées dès lors qu’elle conduit à un transfert de l’ensemble des biens, droits et obligations, ainsi que des services qui y sont attachés.
Ces transferts sont quasiment irréversibles sans désorganisation grave de l’administration publique locale.
Par ailleurs, ainsi qu’il a été indiqué, l’arrêté querellé s’inscrit dans le cadre du processus de transformation de
Il apparaît donc que la condition d’urgence est remplie.
B- Sur le doute sérieux quant à la légalité
L’arrêté du 16 septembre 2008 portant extension des compétences de la communauté d’agglomération de Nice Côte d’Azur sont intervenus ensuite d’une procédure irrégulière méconnaissant tant le principe fondamental selon lequel les conseils municipaux doivent être complètement informés des conséquences de leurs délibérations que les dispositions de l’article L. 5211-17 du Code général des collectivités territoriales.
1. Les modalités de consultation des communes en vue de l’extension des compétences ont été conduites dans des conditions manifestement illégales.
En effet, il résulte des dispositions de l’article L 5211-17 du CGCT que « Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois, à compter de la notification au maire de la commune de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, pour se prononcer sur les transferts proposés ».
En conséquence le préfet ne peut pas prendre sa décision avant l'expiration de ce délai de trois mois, sauf si toutes les communes ont délibéré avant son échéance, avant que le terme de 3 mois se soit écoulé et alors même que le projet aurait recueilli la majorité qualifiée requise ( CAA de Paris 2 décembre 2004 – commune de Chennevières-sur-Marne et TA Melun, 25 mai 2000, Cne Chennevières-sur-Marne c/ préfet Val-de-Marne, cité par Circ. min. int., 13 juill. 2000 : Mon. TP 24 nov. 2000, TO, p. 392. – Rép. min. n° 4477 : JO Sénat Q 27 févr. 2003, p. 724 ; Collectivités-Intercommunalité 2003, comm. 93)
En l’espèce, il est constant que le conseil municipal de la commune de Saint Jean Cap Ferrat n’avait pas délibéré à la date à laquelle l’arrêté a été pris.
2. La consultation des conseils municipaux a été par ailleurs conduite dans des conditions méconnaissant le droit à l’information des élus locaux.
Ce droit est une des composantes et des conditions du droit d'exprimer librement son suffrage, qui a lui-même été consacré comme une liberté fondamentale en tant que corrolaire du droit de vote (CE, 7 févr. 2001, Cne Pointe-à-Pitre. – 18 mai 2001, Meyet et Bouget : AJDA 2001, p. 640, chron. M. Guyomar et P. Collin) .
En effet, il a été indiqué aux conseils municipaux dans le cadre d’une charte annexée d’ailleurs aux délibérations qui ont été prises que d’une part les communes restaient « le lieu privilégié pour le maintien et le développement des services publics de proximité au service des populations » et que d’autre part «la communauté urbaine décidait de créer des pôles de proximité ». Cette gestion de la proximité est sensée donner à la communauté urbaine la capacité d’intervenir efficacement et dans les meilleurs délais, dans les domaines qui intéressent au quotidien la population. Ces pôles situés au sein même des communes d’un même secteur, tout en dépendant de la communauté urbaine seront placés auprès des maires concernés qui disposeront d’une délégation de fonction notamment dans le domaine de l’entretien de la voirie, de la propreté e t c…Les personnels transférés à la communauté dans ces domaines poursuivront leur tâche sur place sous la direction de « référents », fonctionnaires communautaires, qui chacun dans leur domaine, prendront l’attache du ou des maires pour définir au jour le jour la meilleure gestion de proximité possible.
A supposer que dans ces conditions les critères d’évaluation des charges transférées correspondent à ceux contenus dans la loi du 13 août 2004 et qu’une réelle mutualisation des moyens puisse être réalisée ( ce qui est l’objectif principal assigné par la loi à ces opérations de regroupement inter-communal) ces affirmations de principe ne pourront être mises en œuvre dès lors notamment que l’article L5211-17 du CGCT dispose que les transferts de compétences entraîne celui des « biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice » et que l’article L 5211-4-1 dispose que « Le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en oeuvre. Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré en application de l'alinéa précédent sont transférés dans l'établissement public de coopération intercommunale. Ils relèvent de cet établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs ».
La décision des conseils municipaux a ainsi été prise sur la base d’informations erronées, entachant gravement leur liberté d’expression.
En matière de coopération intercommunale, il convient que les conseils municipaux ne se soient pas «prononcés au vu de renseignements inexacts» induisant une approbation «donnée dans des conditions incompatibles avec la libre expression de leur volonté» (CE, 22 avril 1970, Commune de Saint-Barthélémy et autres, Rec. CE 1970, p. 270 ; CE, 2 oct. 1996, Commune de Poulainville et Commune de Bourg-Charente, Commune de Gondeville, Commune de Mainxe, AJDA 1996, p. 1022 et s., cône/. Touvet L, RFD adm. 1997, p. 1209, note Cammarata et Gaïa).
Cette exigence est d’autant plus forte que la création d’une communauté urbaine constitue un processus largement irréversible qui engage l’avenir des communes et de leurs administrés.
En l’espèce, aucune information permettant un consentement valable des conseils municipaux n’est intervenue
3. Sur l’absence de consultation des Commissions Techniques Paritaires (CTP)
Il n’a été engagé aucune consultation préalable des Commissions Techniques Paritaires respectives des différents Conseils Municipaux alors même que l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précise :
« Les comités techniques paritaires sont consultés pour avis sur les questions relatives :
1° A l'organisation des administrations intéressées ;
2° Aux conditions générales de fonctionnement de ces administrations ;
3° Aux programmes de modernisation des méthodes et techniques de travail et à leur incidence sur la situation du personnel ;
4° A l'examen des grandes orientations à définir pour l'accomplissement des tâches de l'administration concernée ;
5° Aux problèmes d'hygiène et de sécurité. Ils sont obligatoirement consultés sur les mesures de salubrité et de sécurité applicables aux locaux et installations, ainsi que sur les prescriptions concernant la protection sanitaire du personnel. Ils sont réunis par leur président à la suite de tout accident mettant en cause l'hygiène ou la sécurité ou ayant pu entraîner des conséquences graves ».
Or, il est incontestable en l’espèce que l’extension des compétences aura des conséquences sur l’organisation et le fonctionnement des administrations intéressées.
De la même manière, les articles 95 à 97 de la loi n° 84-53 demandent l’avis de
Dans son arrêt N° 244138, du 22 novembre 2002 concernant la création de
Cela étant, la loi n° 2002-
En conséquence, eu égard au caractère immédiat et global des transferts de compétences résultant de l’arrêté du 16 septembre 2008, les avis susvisés devaient nécessairement intervenir avant la délibération des assemblées, et en tout état de cause, avant l’arrêté du représentant de l’Etat car l’avis des Commissions Techniques Paritaires n’a de sens que dans la mesure où il apporte un éclairage à une prise de délibération et ce, afin de permettre aux conseils municipaux comme au conseil communautaire d’effectuer leur choix en pleine connaissance des enjeux. Il n’a pas pour objet de venir enregistrer une décision déjà prise, or c’est le cas désormais puisque l’arrêté du Préfet engendre un transfert effectif des compétences par application du sixième alinéa de l’article L. 5211-17 et dessaisit ainsi les communes membres des compétences transférées pour leur substituer de plein droit la communauté d’agglomération, dans le cadre des compétences communautaires dans toutes leurs délibérations et dans tous leurs actes.
Dès l’extension des compétences, les communes membres ne sont donc plus compétentes pour empêcher le transfert de personnel, il en résulte qu’une saisine du Comité Technique Paritaire devient alors sans objet. En conséquence, pour répondre à l’esprit de la loi n°84-53 et de donner tout son sens à l’avis émis par le comité, ce dernier doit être saisi et se prononcer avant la délibération acceptant ou rejetant l’arrêté de périmètre de chacune des communes concernées. C’est d’ailleurs ce qu’a rappelé le Conseil d’Etat qui, dans sa décision n° 168403 du 11 mars 1998 :
« Aux termes de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984, les comités techniques paritaires sont consultés pour avis sur les questions relatives 1° A l’organisation des administrations intéressées ; 2° Aux conditions générales de fonctionnement de ces administrations (…) ; que la consultation ainsi prévue des comités techniques paritaires, qui a pour objet, en associant les personnels à l’organisation et au fonctionnement du service, d’éclairer les organes compétents des collectivités publiques, doit intervenir avant que ces dernières ne prennent parti sur les questions soumises à cette consultation ».
Dès lors, l’absence de saisine des comités techniques paritaires tend à fausser l’appréciation des assemblées délibérantes et porte atteinte à la légalité des délibérations : « En l’absence d’une telle consultation, préalablement à la délibération du Conseil Municipal, la commune de Rognes n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal Administratif de Marseille a annulé la délibération (…) » (Conseil d’Etat, Section du contentieux, 11 mars 1998, n° 168403, commune de Rognes c/ Union syndicale CGT.
L’illégalité des délibérations des communes engendrent nécessairement l’illégalité de l’arrêté.
4. L’absence de délibération spécifique concernant le transfert des zones d’activités économiques
La décision en cause porte notamment extension des compétences de la communauté aux matières suivantes :
« 1°) En matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire :
a) création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire et aéroportuaire »
En droit, aux termes de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales: "Le transfert de compétences entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements, et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2 et des articles L. 1321-
Ainsi que l’a relevé
« l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales institue aussi par son cinquième alinéa un régime particulier pour le transfert des compétences en matière de zones d'activité économique et de zones d'aménagement concerté qui implique que les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale ne puissent lui transférer ces compétences sans que leurs conseils municipaux et le conseil de l'établissement public aient délibéré, dans les conditions de majorité requise et préalablement à l'entrée en vigueur de l'arrêté préfectoral prononçant le transfert, non seulement sur le principe du transfert de ces compétences, mais également sur les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à leur exercice et sur l'affectation des personnels concernés » (CAA Lyon, 10 février 2005, n°03LY01572).
Une telle solution avait déjà été retenue par
« (…) il résulte des dispositions de l’article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales que, pour les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale puissent transférer librement certaines de leurs compétences à cet établissement public, (…) doivent, (…) lorsque les compétences transférées portent sur les zones d’activités économiques ou sur les zones d’aménagement concerté, régler par des délibérations spécifiques, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l’exercice de ces compétences, ainsi que les conditions d’affectation des personnels concernés.
Considérant que le transfert effectif des compétences est prononcé par arrêté du représentant de l’Etat dans le ou les départements intéressés ; que cette décision a pour effet, en vertu de l’article L. 5211-17 précité, de dessaisir, dès son intervention les communes membres de ces compétences et de substituer en la matière, de plein droit, l’établissement public de coopération intercommunale à ces communes dans toutes ces délibérations et dans tous leurs actes ;
Considérant qu’en conférant une telle portée juridique à la décision prise par le représentant de l’Etat, le législateur a entendu permettre à cette autorité, d’une part de se prononcer sur un projet cohérent, en appréciant notamment, lorsqu’il comporte un transfert de compétences en matière de zones d’activité économique et de zones d’aménagement concerté, la consistance des moyens matériels et humains qu’il est envisagé de mettre à la disposition de l’établissement public pour l’exercice de ces compétences, sur lesquelles les communes membres ne pourront plus légalement délibérer par la suite, d’autre part, de permettre à cet établissement public, d’exercer de manière effective lesdites compétences, dès l’entrée en vigueur de l’arrêté préfectoral ; qu’il en résulte que le transfert de compétences décidé en matière de zone d’activité économique ou de zones d’aménagement concerté ne peut être légalement prononcé par le représentant de l’Etat dans le département que si ces délibérations spécifiques portants sur les biens immobiliers ont été préalablement prises, selon les modalités prévues par le cinquième alinéa de l’article L. 5211-17 précité »
Et dans son arrêt N° 244138, du 22 novembre 2002 concernant la création de
Dès lors, il apparaît que :
1° Une délibération spécifique aurait du intervenir dans chaque conseil municipal concerné au vu d’établir les conditions dans lesquelles celles-ci peuvent être transférées et ce dans les modalités de consultation prévues au II de l’article 5211-5 du Code Général des Collectivités Territoriales.
2° Le transfert de compétences étant effectif lors de l’arrêté d’extension, ces délibérations auraient du intervenir avant la promulgation de l’arrêté par le Préfet.
Or, il apparaît qu’aucune délibération spécifique n’est intervenue, entachant d’irrégularité l’arrêté du Préfet.
Cette irrégularité, résultant de la méconnaissance avérée d’un texte particulièrement clair et explicité par une jurisprudence constante et bien établie est pour le moins de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
5°) La non atteinte du seuil de population nécessaire au passage en Communauté Urbaine
Pour passer en communauté urbaine une communauté d’agglomération doit atteindre le seuil de population légale de 500000 habitants (l’article. L5215-1.du Code des Collectivités Territoriales). La notion de population légale est utilisée en droit. Au sens large, elle désigne l'ensemble des chiffres officialisés. Dans un sens plus restreint, elle désigne pour une commune, la population totale .La population totale est celle qui est prise en compte dans l'application des lois et des règlements aux collectivités (en particulier pour les questions budgétaires et fiscales article R2151-2 du code des collectivités territoriales). La loi du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, a modifié en profondeur les méthodes de recensement. Depuis janvier 2004, le comptage traditionnel est remplacé par des enquêtes de recensement annuelles.
Les communes de moins de 10 000 habitants continuent d'être recensées exhaustivement, comme lors des précédents recensements mais une fois tous les 5 ans au lieu de tous les 8 ou 9 ans.
Les communes de 10 000 habitants ou plus font désormais l'objet d'une enquête annuelle mais auprès d'un échantillon de 8 % de la population, dispersé sur l'ensemble de leur territoire. Au bout de 5 ans, tout le territoire de ces communes est pris en compte et les résultats du recensement sont calculés à partir de l'échantillon de 40 % de leur population ainsi constitué.
À partir de la fin de l'année 2008, à l'issue des cinq premières enquêtes de recensement, l'Insee publiera pour la première fois la population légale de chaque commune, puis, à partir de 2009, les résultats statistiques complets sur les habitants et leurs logements. Cependant, avant
Dans cette optique, sur le territoire de
On peut dès lors considérer que le seuil de 500000 habitants prévu par l’article. L5215-1.du Code des Collectivités Territoriales a été ignoré par Mr le Préfet des Alpes Maritimes .
Par ces motifs,
Les requérants concluent qu’il plaise au Tribunal administratif :
-de suspendre l'arrêté du Préfet des Alpes-Maritimes en date 16 septembre 2008 par lequel le Préfet des Alpes-Maritimes a procédé à l’extension des compétences de la communauté d’agglomération Nice- Côte- d’Azur ;
-de lui allouer sur le fondement de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative, la somme de 3 000 euros.
Avec toutes conséquences de droit.
A Vence, le 29 septembre 2008
Signatures
Patrice MIRAN : Loïc DOMBREVAL :
Yves ROUSGUISTO : Catherine LE LAN :
Jean-Antoine BURRONI : Auguste GUGLIELMAZZI :
Jean GIRBAS : Marie- Christiane PILLET ép. DEY :
Eric LALLEMAND : Anny BRIZZI :
Laurence IMPERAIRE ép. BORONAD : RAINERO Gilles :
Bordereau des pièces communiquées
Pièce n° 1 – Arrêté préfectoral en date du 16 septembre 2008 par lequel le Préfet des Alpes-Maritimes a procédé à l’extension des compétences de la communauté d’agglomération Nice- Côte- d’Azur.
